Die Schweiz hat ein Repräsentations-problem. Wie können wir es lösen?

Alle vier Jahre finden die Gesamterneuerungswahlen der 246 Mitglieder des Parlaments der Schweiz statt. Die Bevölkerung – mit Ausnahme von Minderjährigen, Personen ohne Staatsangehörigkeit und Personen, die unter «umfassender Beistandsschaft» stehen – entscheidet somit direkt, welche Personen die nächsten vier Jahre politische Entscheidungsmacht erhalten und ausüben. Diese Personen werden gewählt, um die Meinungen, Bedürfnisse und Interessen der Stimmberechtigten zu vertreten und in den Gesetzesprozess einzubringen. Doch wie gut ist die Bevölkerung im Parlament repräsentiert, das vor rund drei Monaten die erste Session angetreten hat?

Um es vorweg zu nehmen: Die Schweiz hat ein Repräsentationsproblem. Dies zeigen statistische Auswertungen der Personen im Nationalrat in Bezug auf Kriterien wie das Geschlecht, das Alter, die Bildung, die Zuordnung in die Sprachregionen sowie der Migrationshintergrund. Hier ein paar Zahlen:

• Im Nationalrat sind rund 37,8% der Sitze von Frauen besetzt, in der Gesamtbevölkerung machen Frauen jedoch knapp über 50% aus (Tagesanzeiger, 21.11.2023, BFS, 2019). Personen, die sich in diese Geschlechterbinarität nicht einordnen, werden in dieser Statistik gar nicht erfasst.
• Das Schweizer Parlament ist ein «Club der Hochgebildeten»: Doppelt so viele Menschen im Nationalrat verfügen über eine Hochschulbildung als in der Bevölkerung (Swissinfo, 3.11.2023). Personen mit einem Lehr- oder Handelsschulabschluss sind damit stark unterrepräsentiert (Tagesanzeiger, 21.11.2023).
• Rund 39% der ständigen Wohnbevölkerung über 15 Jahren hat in der Schweiz einen Migrationshintergrund – also eine ausländische Staatsangehörigkeit oder wurde eingebürgert. Davon besitzen nur knapp 15% die Schweizerische Staatsangehörigkeit (BFS, 2022). Im Nationalrat liegt keine genaue Prozentzahl von Personen mit Migrationshintergrund vor. Unter den Kandidat:innen hatte aber nur jede:r sechste Kandidat:in einen Migrationshintergrund und im Vergleich zur Bevölkerung (19,5 %) sind Doppelbürger:innen mit 9,3 % im Nationalrat stark untervertreten (Tagesanzeiger, 21.11.2023).
• In der Schweiz haben rund 22% der Wohnbevölkerung ab 16 Jahren in Privathaushalten eine Behinderung, davon sind rund 5% «stark eingeschränkt.» Diese Zahl berücksichtigt nicht die Anzahl Menschen mit Behinderungen, die in einer Institution wohnen (BFS, 2019). Im Nationalrat sind mit einem Rekordhoch jetzt drei Personen mit einer sichtbaren Behinderung vertreten. Das sind 1.5%. (Swissinfo, 3.11.2023)

Das Repräsentationsproblem zeigt sich bei der jungen Schweiz besonders stark

Neben den oben erwähnten Faktoren zeigt sich das Repräsentationsproblem des nationalen Parlaments besonders deutlich, wenn man das Alter der neuen Nationalrät:innen schaut. Die Altersgruppe zwischen 18 und 35 Jahre ist stark untervertreten. In der Wohnbevölkerung macht diese Gruppe 27,1% aus, im Parlament ist sie mit nur 7,3% vertreten. Im Gegenzug dazu ist die Altersgruppe zwischen 56 und 65 Jahren stark übervertreten – die Prozentzahl Parlamentarier:innen in diesem Alter ist rund doppelt so gross wie in der Bevölkerung (Tagesanzeiger, 21.11.2023). Der Trend ist sogar eher abnehmend. Das neu gewählte Parlament 2023 hat ein Durchschnittsalter von 49,7 Jahren und ist damit knapp 1 Jahr älter als das Parlament 2019 (49 Jahre).

Im ersten Teil unserer Beitrags-Serie haben wir uns diesem Problem der unterdurchschnittlichen Repräsentation der jungen Bevölkerung vertieft gewidmet und mögliche Ursachen und Folgen genauer angeschaut. Junge Menschen haben zu wenig Mitspracherecht bei politischen Entscheidungsfindungen, obwohl sie am längsten mit den Konsequenzen dieser Entscheidungen leben müssen.

Warum eine funktionierende Demokratie Repräsentation braucht

Repräsentation ist ein zentraler Pfeiler für eine funktionierende demokratische Gesellschaft. Wie repräsentativ ein Parlament ist und welche Auswirkungen eine niedrige Repräsentation in der Politik hat, zeigt sich auf verschiedene Weise und kann vielfältige Auswirkungen haben.

Für den Parlaments- und Repräsentationsforscher Daniel Höhmann von der Universität Basel zählt der symbolische Charakter von Repräsentativität dazu. In einer offenen Gesellschaft sollen sich alle gesellschaftlichen Gruppen einbringen können. Ein repräsentatives Parlament zeigt sichtbar auf, dass die Politik für verschiedene Interessen und Bedürfnisse offen ist. Dazu kommt, dass Parlamentarier:innen als öffentliche Personen auch eine Vorbildfunktion ausüben. Sie können als Identifikationsperson auch diverse weitere Menschen zur Partizipation bewegen (SWI swissinfo.ch, 3.11.2023). Schliesslich kann mehr Repräsentativität auch mehr Vertrauen in die Politik bedeuten. «Wenn Parlamentarier:innen ähnliche Erfahrungen, Probleme, Lebenssituationen haben, ist das Vertrauen grösser, dass sie sich auch für meine Präferenzen und Probleme einsetzen», sagt Daniel Höhmann (SWI swissinfo.ch, 2023).

Aus einer gesamtgesellschaftlichen Perspektive kann zudem auch Stabilität und sozialer Zusammenhalt ein Argument für mehr Repräsentativität sein. Je mehr verschiedene Teile der Gesellschaft in den politischen Prozess einbezogen werden, desto eher können soziale Spannungen vermieden und der Zusammenhalt gestärkt werden.

Für das Agenda-Setting, also die Phase des politischen Prozesses, in der ein Problem politisch handlungsrelevant wird (Vgl. Jaquet, Sciarini und Varone 2019) spielt die Repräsentation eine herausragende Rolle. So kommen «vergessene» Themen von marginalisierten Gruppen in Parlamenten mit hoher Diversität eher auf die politische Bühne (SWI swissinfo.ch, 3.11.2023).

Unsicherer Blick in die Zukunft stärker in junger Bevölkerung

Zur schwachen Repräsentativität der Legislative kommt ein weiteres Problem hinzu: Die Gesellschaft blickt verunsichert in die Zukunft und glaubt immer weniger, dass die Politik allein zu den Antworten auf drängende politische Fragen kommt.

Die Schweizer Wohnbevölkerung blickt skeptisch auf die Lösungsfähigkeit der Politik, das hat der Demokratiemonitor 2023 gezeigt, der von Pro Futuris in Kooperation mit dem Forschungsinstitut gfs.bern erarbeitet wurde. Die Hälfte (50%) der Befragten glaubt nicht, dass die Politik die bevorstehenden Herausforderungen mit dem Horizont 2050 in Zukunft lösen wird. Eine deutliche Mehrheit (67%) sieht dafür «Probleme des politischen Systems» selbst dafür verantwortlich (Demokratiemonitor 2023, S. 41).

Ein wichtiger Indikator zur Messung der Funktionalität unserer Demokratie ist der Fokus auf die Resultate – also die konkreten Outputs – aus demokratischen Prozessen. Der Demokratiemonitor 2023 beschäftigt sich mit der Wahrnehmung des Outputs unserer Demokratie in der repräsentativen Bevölkerungsbefragung. Eine Mehrheit von 59% der Befragten ist mit den Resultaten der Schweizer Politik grundsätzlich eher zufrieden oder zufrieden. Interessant ist, dass gerade die junge Bevölkerung (56%) mit den Resultaten der Politik weniger zufrieden ist im Vergleich zur gesamten Wohnbevölkerung, so wie auch weitere unterrepräsentierte Gruppierungen wie sprachassimilierte Ausländer:innen (Vgl. Grafik).

Aus diesen Ergebnissen können wir schliessen, dass gewisse Gruppierungen der Bevölkerung, die eine schwächere Repräsentation in der Politik erfahren, insgesamt auch unzufriedener mit den Resultaten der Demokratie sind. Bis weitere Forschung betrieben wird, bleibt aber relativ offen, welchen Zusammenhang der Faktor Repräsentation mit der Zufriedenheit mit den Ergebnissen der Politik genau hat. Zwar gibt es Untersuchungen dazu, welchen Einfluss eine aktivere Rolle von Institutionen der Politik darauf haben, ob und wie stark sich schwach repräsentierte Bevölkerungsgruppierungen wie junge Menschen politisch eingebunden fühlen (Stockemer und Sundström 2018). Zunehmender Zukunftspessimismus ist bei jungen Menschen im Vergleich zu anderen Altersgruppen am stärksten ausgeprägt, wie im Generationenbarometer 2023 hervorgegangen ist. Doch: Wären junge Menschen mit den Resultaten der Politik zufriedener, wenn sie auch besser darin repräsentiert sind? Und: Würde mehr Repräsentation in der Politik auch zur Folge haben, dass sich junge Menschen sich wieder vermehrt unserer Demokratie zuwenden und partizipieren?

Indizien aus einer Untersuchung des Zentrums für Demokratie Aarau der Universität Zürich ZDA legen nahe, dass ein Zusammenhang durchaus anzunehmen ist. In ihrer repräsentativen Jugendbefragung «Die Jugend und die Citoyenneté der Zukunft», die von der Schweizerischen UNESCO-Kommission in Auftrag gegeben wurde, kann keine Rede von einer Krise in der Schweizerischen Jugendbeteiligung sein. Denn rund 89% der befragten Jugendlichen sind grundsätzlich zufrieden mit der Schweizer Demokratie (ZDA 2023, S.24).

Trotzdem gibt die Studie Hinweise darauf, wo die Probleme bei der Teilhabe von jungen Menschen liegen. Zwar geben noch rund 71% der befragten jungen Menschen an, dem Bundesrat zu vertrauen. Nach ihrem Vertrauen in das Parlament gefragt, sinkt der Anteil jedoch auf 59%. Bei der Frage, ob sie politischen Parteien grundsätzlich vertrauen, geben nur noch 38% der jungen Menschen ihr Vertrauen an (ZDA 2023, S.22).

Wie können wir unserer Demokratie zu mehr Repräsentation verhelfen?

In der Schweiz können wir demnach keinesfalls von einer fundamentalen Staats- und Demokratiekrise sprechen. Aber der Werkzeugkasten der direkten Demokratie in der Schweiz hat mit Blick auf die mangelnde Repräsentation und das bröckelnde Vertrauen in seine Leistungsfähigkeit durchaus Ausbaubedarf. Denn auch Referenden, Volksinitiativen und Petitionen als ergänzende direktdemokratische Instrumente zum Parlament haben ihre Schwächen, wenn es um mehr Repräsentation geht.

Dies vor allem, weil sie teuer sind und nur wenige politische Gruppierungen referendums- und initiativfähig sind (Vgl. NZZ 31.7.2021). Insbesondere marginalisierte Gruppen haben weniger Ressourcen, sich wirkungsvoll an der direkten Demokratie zu beteiligen – insofern sie überhaupt dazu berechtigt sind. Petitionen sind in der Schweiz grundsätzlich für alle offen, dienen jedoch oftmals «als Wahlkampfvehikel für etablierte Politiker», wie eine Auswertung von Swissinfo zeigt (SWI swissinfo.ch, 25.5.2021).

Bürger:innenräte eignen sich als Instrument, um mehr Repräsentation in politischen Entscheidungsfindungen zu ermöglichen. Ihr Herzstück ist die mehrstufige und zufällige Auswahl der Teilnehmenden, die ein möglichst annähernd repräsentatives Abbild der Bevölkerung bilden. Aus der Bevölkerung werden aus dem Melderegister zufällig Bürger:innen ausgelost und eingeladen, sich für den Bürger:innenrat anzumelden. Aus all denjenigen Personen, die sich angemeldet haben, wird mittels eines Auswahlalgorithmus eine Gruppe zusammengestellt, die ihre Bevölkerung nach bestimmten Kriterien möglichst repräsentativ vertritt.

Diese Kriterien variieren von Rat zu Rat, beinhalten aber meistens Geschlecht, Alter, Ausbildung und Migrationshintergrund. Die demografischen Verteilungen in einem Bürger:innenrat spiegeln die Verteilungen in der Bevölkerung möglichst genau wider. Während also das Parlament die Wohnbevölkerung in den meisten demografischen Verteilungen ungenügend widerspiegelt, zeichnet sich ein Bürger:innenrat durch seine annähernd repräsentative Verteilung aus.

Ein weiteres Merkmal eines Bürger:innenrats ist die Deliberation, eine «auf Austausch von Argumenten angelegte Form der Entscheidungsfindung unter Gleichberechtigten» (Definition des Bundesamts für politische Bildung in Deutschland bpb). Mit dieser lösungsorientierten Methode eignen sich Bürger:innenräte besonders bei politischen und gesellschaftlichen Herausforderungen, die im heutigen politischen System nur schwer lösbar sind und in einem polarisierten Diskurs stattfinden.

Indem Bürger:innen über längere Zeit mit andersdenkenden Personen mit unterschiedlichen Biografien in einen konstruktiven Dialog treten und gemeinsam politische Lösungsvorschläge erarbeiten, wird zudem das Verständnis und Vertrauen in die Politik und die eigene Rolle im politischen System gestärkt.

Andersherum nimmt die Politik die Bevölkerung und ihre Themen besser wahr und erkennt mehrheitsfähige Lösungen. Dabei gelten Bürger:innenräte als beratende Gremien, die bereits bestehende politische Instrumente ergänzen und nicht ersetzen. Bürger:innenräte können in Ländern mit Formen der direkten Demokratie auch konkret mit Volksentscheiden und Referenden verknüpft werden, indem alle wahlberechtigten Bürger:innen über die Entscheide des Bürger:innenrats abstimmen oder indem die alle wahlberechtigung Bürger:innen vor einem Volksentscheid die Empfehlungen des Bürger:innenrats zu dem Thema erhalten.

Das Pilotprojekt «Zukunftsrat U24» zeigt Chancen von Bürger:innenräten auf

In der Schweiz fanden bereits einige Bürger:innenräte auf kommunaler und kantonaler Ebene statt. Letztes Jahr wurde mit dem «Bürger:innenrat für Ernährungspolitik» der erste nationale Bürger:innenrat durchgeführt. Unter dem Namen «Zukunftsrat U24» fand nun der erste Bürger:innenrat für eine bestimmte Alterskohorte in der Schweiz statt. Das Projekt in Trägerschaft der Schweizerischen Gemeinnützigen Gesellschaft (SGG) und der Schweizerischen UNESCO-Kommission (SUK) hat sich auf die Alterskohorte der 16- bis 24-Jährigen fokussiert, da diese in der Politik stark unterrepräsentiert sind.

Um das zu diesem Zeitpunkt relevanteste Thema für diese Alterskohorte zu bestimmen, wurde eine schweizweite repräsentative Umfrage unter 16- bis 24-Jährigen durchgeführt. Über 40% der Befragten wählten dabei das Thema der «psychischen Gesundheit» – noch vor Themen wie Nachhaltigkeit, Bildung und Migration. Zwischen September und November 2023 tagten rund 80 zufällig ausgeloste junge Menschen zu dem Thema. Die rund 80 Teilnehmenden repräsentieren ihre Alterskohorte in Bezug auf Alter, Geschlecht, Ausbildung, Staatsbürgerschaft, politische Orientierung, Behinderung, Grossregionen und die Stadt-Land-Verteilung annähernd.

Gemeinsam erarbeiteten die rund 80 Teilnehmenden an drei Wochenenden in Zürich, Lausanne und Locarno Handlungsempfehlungen zu folgender Frage:

Insgesamt verabschiedete der Zukunftsrat U24 18 Handlungsempfehlungen, die sich an Adressat:innen aus Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft richten.

Synchronisation der Sorgen – Potential für Teilhabe

Wer die Handlungsempfehlungen des Zukunftsrats U24 genauer analysiert, wird sehen, dass viele der Forderungen darauf abzielen, das Gesundheitssystem stärker auf Prävention auszurichten. Nur knapp zwei Prozent der Gesundheitsausgaben fliessen momentan in diesen Bereich. Das Präventionsgesetz ist vor mehr als 10 Jahren, im Herbst 2012, nach siebenjähriger Vorarbeit im Ständerat knapp gescheitert. «Damit teilt es dasselbe Schicksal wie schon zahlreiche andere Vorstösse im Gesundheitswesen zuvor» (Gesundheitsförderung Schweiz, 2013).

Mit den Handlungsempfehlungen fordern die jungen Menschen die Politik dazu auf, endlich ein nationales Präventionsgesetz zur Vorbeugung psychischer Erkrankungen als gesetzliche Grundlage zu bestimmen. Doch um die Forderungen zur Prävention und der Vorbeugung von den steigenden psychischen Erkrankungen vor allem bei jungen Menschen wird momentan nur schwach von der Politik gehört. So wurde beispielsweise eine Erhöhung des Kredits für den Kinderschutz und Kinderrechte in Form der Hotline 147 von Bund und Parlament abgelehnt.

Der Zukunftsrat U24 ist damit ein Beispiel dafür, wie neue Demokratieformate wie ein Bürger:innenrat nicht nur die Repräsentation in der Demokratie massgeblich verbessern kann. Das Projekt zeigt gleichzeitig auch, dass ein solcher Rats-Prozess beim politischen Agenda-Setting eine herausragende Rolle spielen kann und neue Lösungsvorschläge in die Debatte bringt und damit auch das Gefühl von Teilhabe stärker vermittelt.

Es wird noch vertieft zu zeigen sein, wie solche Bürger:innenräte die in der Schweiz wohnhaften Menschen – und insbesondere junge Menschen – wieder die Lust an unserer einmaligen Demokratiekultur fördern kann. So werden am Ende auch unsere traditionellen Teilhabemöglichkeiten wie wählen und abstimmen davon profitieren!